投入产出绩效管理模式：天津市预算绩效管理提质增效的创新探索

当前，财政处于“紧平衡”状态，高质量发展需求和财力保障之间的矛盾凸显。但在实践中，传统预算绩效管理强调合规审查和达标考核，财政资金的使用或多或少存在“重产出结果、轻投入成本”的倾向，预算绩效管理理念亟须转变。针对传统预算绩效管理存在的主要问题，天津市财政部门在总结国内外预算绩效管理改革经验的基础上，开展了“预算资金投入产出绩效管理”的创新探索，通过“既讲节约又讲效果”的预算方案让每一分钱都花得“物有所值”，一揽子解决预算资金管理中存在的问题。本文系统阐述了天津市构建投入产出预算绩效管理模式的创新价值、具体措施及成效，为丰富我国预算绩效管理理论与拓宽实践路径进行了有益的探索。

一、天津市预算绩效管理取得的成绩与存在的问题

通过制度化和规范化建设，天津市财政局探索出一系列符合实际的绩效管理做法，推动财政政策更加精准，资源配置更加合理，资金使用更加高效，为经济高质量发展奠定了基础。通过几年的工作实践，在进一步提升预算绩效管理水平的同时也遇到了一些亟须解决的问题。

（一）天津市预算绩效管理取得的成绩

近年来，天津市预算绩效管理改革取得显著成效，市区两级全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系不断完善，财政资金配置效率和使用效益持续提升。

1.完善绩效管理体系，提升绩效管理工作规范性

一是搭建制度框架。2019年，市委、市政府印发《关于全面推进预算绩效管理的实施方案》，市级层面以实施方案为指引，建立了“1+18”的预算绩效管理制度体系，区级层面出台了170余项制度办法、工作规程，为构建分工明确、流程规范、标准清晰、应用务实的工作机制提供制度指引。二是构建指标体系。按照“统、分、合”的路径，构建共性和分行业领域的指标体系，囊括超过8000条绩效指标，为绩效管理强化技术支撑。三是充实财智内涵。制定专家库管理办法和高端咨询专家工作规则，引入46名绩效实务专家、78名行业专家和10名全国范围绩效高端人才，为绩效改革提供智力支持和技术支撑。

2.实现全过程管理一体化，形成绩效责任机制

一是全程跟进项目支出。市财政局利用信息技术手段，将绩效目标编制、绩效运行监控、绩效自评等功能嵌入预算管理一体化系统，实现与预算编制、执行、决算和监督各环节紧密衔接，市级各部门年均对超过5000个项目开展全过程绩效管理，覆盖率均达到100%，并将除涉密项目的所有项目支出绩效目标和绩效自评结果随部门预决算通过门户网站公开，主动接受社会监督。二是全面覆盖部门整体。149个市级部门全面编制整体支出绩效目标、开展整体自评，将基本支出和项目支出全面纳入绩效范围，推动绩效管理层级从局部向整体升级，逐步形成了“谁申请资金，谁负责绩效”的责任机制。

3.聚焦项目实效性，以绩效评估形成硬约束

一是事前评估把关守口。近年来，相关部门配合市财政局累计对80余个新增和延续性重点项目开展了财政评估，在预算前对各部门资金需求进行评估分析，将“定事”与“排钱”紧密结合。2022 年以来，要求市级部门对申报预算项目全面开展评估评审，以此作为项目入库的前置条件。二是事后评价回溯问效。对100余个项目和部门开展绩效评价，涵盖四本预算、政府债务、PPP等领域，涉及资金近1000亿元，评价结果为“中”的项目至少压减5%预算，并按照市领导要求组织实施约谈，累计核减额超1亿元。同时，全市有50余个市级部门结合实际，自行选取部门履职的重大改革发展项目开展了部门评价。

（二）预算绩效管理中存在的问题

传统预算绩效管理以合规审查达标为主，从投入产出角度来看，存在以下突出问题，制约预算绩效管理质效。

1.存在投入端“重花钱、轻成本”倾向

就预算资金“投入端”而言，本文对2021—2023年天津市开展财政事前绩效评估的新增和延续性重点项目进行调研后分析发现，超过90%的项目在“投入经济性”维度存在问题，预算部门申报的项目资金规模普遍高于项目实际需求，经事前绩效评估平均审减预算资金比例达到38%（见表1）。

一是项目谋划“忽视”成本。有些部门在谋划项目时，关注点集中在要实现的产出和效果上，制定项目方案、测算资金需求“只看结果，不计成本”，预算内容构成、预期规模和基本标准不够实在，忽视财政资金投入的必要性、合理性与经济性，投入性价比较差。例如，某单位的不动产数据整合治理项目，项目实施方案烦冗复杂，造成大量重复劳动，投入人员达到4228人·月。该项目通过事前评估后，预算部门进一步优化项目业务方案，在确保完成既定目标任务的前提下，减少1298人·月的人员投入，压减26%的支出成本（见表2）。

二是预算编制“模糊”成本。有些部门在申请预算时简单粗放，干哪些、干多少不够细化，资金投入规划较为笼统，未按照投入要素和投入量进行成本核算，过度关注“规模够不够”，甚至存在“先占盘子”的思想。例如，有的建设项目对拆除重建工程与新建、扩建工程采用同一造价标准，且项目造价标准缺乏合理性。另外，项目未细化施工费用及勘察、设计、监理、招标代理等二类费用标准，导致预算安排规模比实际资金需求超出23%，超量挤占了预算额度（见表3）。

2.存在产出端“重完成、轻效益”问题

就预算资金“产出端”来看，通过对近3年开展财政事后绩效评价的重点项目进行调研分析，近80%的项目在“产出效益”环节存在不同程度的问题，项目实际发挥的效益与政策要求和实际需求存在一定偏差。由于缺少合理产出标准的约束和量化的效益考核，部分项目完成后的效益情况难以量化评判，存在“铺张浪费”和“闲置低效”并存的现象（见表4）。

一是政策项目效益发挥有偏差。一些预算部门将“完成”等同于“干好”，重点关注项目实施的工作量是否达标，未能充分考虑政策引导的发展方向和社会合理需求，工作任务与效益衔接不精准，项目质量把控不严，影响了项目预期效益的实现。例如，某幼儿园建设补助项目，按照天津市制定的两年行动方案，如期完成了新增学位数量的总体目标任务，但是未充分考虑不同区域的资源差异和实际需求，建设完成的示范幼儿园和一类幼儿园等优质教育资源的配置不均衡。同时，对于师资队伍的质量管理不到位，从接受调研问卷的幼儿园和教师看，超过70%的教师学历为大专以下，师资质量水平总体偏低，“建足学位”和“办好教育”之间存在偏差。

二是实现效益的评判过于主观。一些预算部门设置的效益指标过“软”，采用定性语言笼统描述，主观性和自由裁量空间较大，未能针对经济、社会、生态等方面的效益设置量化可考的指标和评价标准，对相应产业、行业的带动作用等相关数据缺少进一步汇总分析，难以评判是否达到应有效果。例如，某支持企业发展项目，对不同领域、不同规模的企业制定了20余项补助类政策，年均补助企业1000余家，但在评估项目实施预期实现的效益时，多采用“效果显著”“取得明显成效”等定性语言描述，对于企业通过接受财政补助后促进的产值增长、产生的税收贡献、拉动的就业人数等可比较数据缺少收集分析，影响实际政策效能的发挥。

3.存在投入和产出两端“欠融合、轻衔接”情况

本文对部分重点项目预算编制、执行、监督和项目立项、实施和验收全生命周期进行“穿透式”调研分析发现，业务和财务、投入和产出两端存在“欠融合、轻衔接”的现象。在预算部门内部，预算资金投入和产出两端责任主体分离，对项目管理的关注点也不同。财务部门侧重资金管理，业务部门侧重项目产出，资金投入和项目产出、成本和效益之间没有建立实质关联和匹配衔接，部门在如何合理统筹分配资金、优化支出结构，进而充分保障履职核心业务方面考虑不足。例如，有的部门信息化维保项目达到近百个，总金额超过1亿元，其中项目金额小于50万的项目占比超过60%，金额最小的不足10万元，运维经费占用了大量的部门预算资金，同时每年还有源源不断的信息化建设新需求，未能结合部门需求优化整合支出结构，力求集中有限资金办大事、多办事。

二、投入产出绩效管理模式的主要内容

针对传统预算绩效管理的突出问题，天津市财政部门在总结国内外预算绩效管理改革经验做法的基础上，开展了“预算资金投入产出绩效管理”的创新探索。预算资金投入产出绩效管理，即在预算编制、执行、决算和监督等各环节引入投入产出分析方法和成本核算、效益计量、技术经济分析等现代管理技术，按照相对优化的投入产出结果分配、管理和评价预算资金，提高资金配置效率和使用效益的预算管理新模式。此处“投入”的含义是多重的，包括反映资源耗费的成本，也包括奖补、股权、资本金注入等各类财政资金投入。“投入”比“成本”概念更为宽泛，更加适合对财政支出政策展开分析。此处的“产出”是广义的，既包括投入转换形成的产品和服务，也包括这些产品和服务带来的效益和影响。

（一）投入产出绩效管理模式的政策要求

2018年出台的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中强调，要“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”①。2019年国务院发布的《重大行政决策程序暂行条例》要求，“决策承办单位根据需要对决策事项涉及的人财物投入、资源消耗、环境影响等成本和经济、社会、环境效益进行分析预测”①。2020 年颁布的《预算法实施条例》明确，“绩效评价，是指根据设定的绩效目标，依据规范的程序，对预算资金的投入、使用过程、产出与效果进行系统和客观的评价”②。2021年出台的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》要求，“实现有限公共资源与政策目标有效匹配”，“推进运用成本效益分析等方法研究开展事前绩效评估”，“加强财政政策评估评价，增强政策可行性和财政可持续性”③。2021 年 8 月，财政部印发的《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》中提出，“项目支出首先要强化成本概念，加强成本效益分析”④。2023 年3 月，财政部编制的预算报告中要求，“严格落实过紧日子要求”，“强化预算绩效管理”。（①《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，中国政府网，https://www.gov.cn/zhengce/2018-09/25/content_5325315.htm。）（①《重大行政决策程序暂行条例》，国新网，http://www.scio.gov.cn/ztk/38650/40485/index.htm。②《预算法实施条例》，国家法律法规数据库，https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgwODE3NmQ1Y2JjZTAxNz ZkNzNlMjFhYzAzZGI。③《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，中国政府网，https://www.gov.cn/zhengce/content/2021-04/13/content_5599346.htm。④《关于印发〈中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）〉的通知》，财政部官网，http://www.mof.gov.cn/jrttts/202108/t20210825_3748046.htm。）

总之，投入产出分析是全过程绩效管理的关键，开展投入产出绩效管理，已经成为今后一个时期财政预算管理乃至政府治理的政策取向。

（二）投入产出绩效管理模式的基本框架

本文从《预算法实施条例》规定的绩效评价的核心要素出发，以实现预算资金经济性、效率性、效益性和公平性为基本准则，将预算资金投入产出绩效管理细化为厘定产出效果、测算投入成本、设置绩效指标、形成定额标准、完善保障机制及提出优化建议6项实施要素，指导预算部门紧扣业务流程和关键节点，系统反映业务流和资金流的关联，实现业财融合，达成预算与绩效管理一体化（见图1）。

一是厘定产出效果。对预期或已经投入的财政资金达到的绩效目标和水平进行分析和界定，在厘定政府与市场边界、财政事权和支出责任、部门职责的基础上，确定政府是否应该“出手”配置资源，明确政府提供公共产品和服务的规模、范围和水平。二是测算投入成本。分析财政资金投入方式的合理性，根据财政资金投入方式测算投入规模。例如，直接投资类按照作业流程测算资源消耗；补贴类综合考虑财力、全成本、收支缺口、投入产出比等测算投入量；资本金注入类按照政策目标和发展需求测算投入额；转移支付类选取合适的因素法测算投入规模等。三是科学设置绩效指标，从成本、产出、效益、满意度等方面，根据历史标准、行业标准、计划标准、支出标准等设置合理的绩效指标值。四是形成定额标准。研究不同财政投入方式的投入和产出比、成本和效益比，找到优化的投入产出方案，根据优化的投入产出方案，核算成本，形成成本定额标准。五是完善保障机制。基于成本定额，综合考虑事权与支出责任、不同财政投入方式的效果，选定合理的财政保障机制。六是提出优化建议。从财政资金投入产出全过程追踪问效的角度提出财政、部门和单位优化管理的方法和方案。

（三）投入产出绩效管理链条

投入产出绩效管理的相关实施要素深度融入预算管理关键环节，以天津市为例，通过选取试点项目，实现了预算编制分析投入产出、预算执行监控投入产出、预算完成评价投入产出、评价结果优化投入产出的闭环机制。

一是预算编制分析投入产出。市级部门（单位）申报项目要将投入产出分析应用到项目绩效目标申报、项目方案设计、事前绩效评估等预算编制管理活动中。（1）按照投入产出分析设定绩效目标。市级部门（单位）要按照投入和产出对应、成本与效益匹配、业财融合的原则，明确项目的公共服务标准、管理流程和作业流程，按照“项目—活动—子活动分项支出标准（价格）支出计划”对项目作业进行分解，设定产出和效益指标；对应产出作业分析分解设定成本指标；选取相对最优的投入产出结果申请预算。（2）事前评估和预算评审引入投入产出分析。将投入产出和成本效益分析引入事前绩效评估，重点关注投入经济性、成本依据充分性、投入—产出—效益的匹配性等方面。（3）预算安排参照投入产出分析结果。在投入产出分析的基础上全面衡量政策、项目历年投入，完整、准确核算特定对象的成本，揭示成本发生和形成过程，压减低效支出、无效支出的成本。

二是预算执行监控投入产出。在预算执行中，项目实施单位要建立投入产出跟踪监控体系，严控成本，非必要不得超出支出标准和测算成本。财政部门和主管部门要加强投入和产出双监控，将成本控制作为绩效重点监控的主要内容，对发现成本超预算、支出超标准的，应及时予以预警、整改、调整。

三是预算完成评价投入产出。在项目和预算执行完毕后，各部门（单位）应结合绩效自评和重点绩效评价，全面分析部门整体投入产出效益，项目支出投入产出效益，重点分析成本控制、产出和效益实现情况。对于市委、市政府重视的、社会公众关注度高、经常性的、成本变动较大或控制不力的支出，要加大投入产出绩效分析，加快形成分领域财政预算支出标准，将投入产出绩效分析结果与下年度预算安排挂钩。

四是评价结果优化投入产出。在事前、事中和事后投入产出绩效管理闭环中，引入标杆管理和趋势分析等方法，科学合理确定各成本核算对象的总成本、单位成本、分项成本，结合计划标准、历史标准、行业标准、国际标准等指标，健全分类分档的支出标准体系。将投入产出分析结果运用于政策调整、预算优化和管理改善。探索绩效付费机制，将成本定额控制与成本绩效奖励融合。

通过在预算投入编制、执行监控、完成评价和结果优化环节形成的闭环管理机制，在投入端引入成本概念，在产出端关注实现效益，在执行过程中强化衔接，同时将评价结果应用于预算优化和政策调整，从而有效地解决了预算绩效管理中存在的问题。

三、投入产出绩效管理模式的创新价值

从国际上看，根据预算编制和实施控制的基础不同，公共预算可分为投入预算和产出预算。投入预算强调严格控制支出的合规性，奉行“买酱油的钱不能打醋”这一原则，有利于规范支出管理和政府行为。我国大多数地区都实行这种预算模式，但这种模式对公共资源使用所形成的产出和效果不够关注，无法说明“为何要支出”和“支出目标是否实现”。

针对投入预算存在的问题，20世纪末新西兰、英国等国家开始进行产出预算模式的探索与实践，以产出指标作为编制预算的基础，实行结果导向的绩效预算管理模式。政府是否应为某个项目安排资金，不取决于这个项目是否已经存在，而在于这个项目能否为社会带来有意义的结果。产出预算将预期结果这一绩效信息作为预算编制的基础，相较投入预算是预算管理模式的进步，但这种模式的运行需要一些必要条件，主要包括两方面：首先，以产出为目标的评价方式，要求预算单位和支出机构有很大的自主权限，自主管理预算中各种投入要素。例如，目前包括英国在内的若干国家已经不再对在职职工的数量和薪资做明确的规定（无定员定额标准），而只对营运成本做出明确的限制。其次，实行产出预算还要有完整的政府会计和成本标准体系。

对比这两种预算模式，投入预算严格遵从规章制度，预算部门缺乏优选和调整方案的能动性；产出预算放得“太开”，在预算部门绩效意识、成本效益分析、会计核算、产出计量等现代分析技术不够成熟的情况下，完全放开等于“自由放任”，容易形成财政资金使用的无序和混乱。事实上，在投入预算和产出预算之间，英国、美国等国家都历经了规划预算和绩效预算的过渡环节，规划预算和绩效预算更加关注投入转换为产出的最优路径和方案比选。

基于国际上投入预算向产出预算演变的历程，综合考量我国国情，从现有财政基础制度和政府治理基础出发，决定了我们目前既不能一成不变地继续施行投入预算模式，也不能完全照搬产出预算模式。投入预算模式的低效决定了对其进行改革的必要性，但在当前财政处于“紧平衡”状态的时期，强调对财政资金使用的规范性是其时代背景的现实要求。产出预算模式是理想状态下的预算分配形式，我们目前的外部环境尚不能完全满足实施条件。为此，当前应该取两者之长、避双方之短，通过引入预算资金投入产出绩效管理，统筹投入和产出因素进行绩效分析和评价，填补产出预算的过程“真空”，避免投入预算的决策分析缺位，以投入产出分析为绩效管理的抓手，引导预算部门找到实现政策目标的合理方案，提高预算资金的配置效率和使用效益，提升政府治理能力和水平。从这个角度讲，财政资金投入产出绩效管理是符合天津市及至全国大多地区预算绩效管理要求，反映现代预算制度发展趋势的创新性实践探索。

预算资金投入产出绩效管理是对预算绩效管理的“守正创新”，其本质上依旧是预算绩效管理模式，其特征是抓住预算绩效管理中的关键“两端”（投入端和产出端），在预算绩效管理各环节中引入投入产出分析等方法，实现业务和财务融合、成本和效益对应、政策目标和公共资源匹配。按照现代预算制度的要求，对预算支出政策和项目的投入产出、成本效益进行核算和分析，并根据核算和分析形成的成本、质量、效益等绩效信息制定和完善财政支出政策，安排预算和优化管理。预算资金投入产出绩效管理为提升政策项目事前、事中、事后全生命周期绩效提供了新思路、新方法、新工具。

四、推进预算资金投入产出绩效管理的举措

经济社会高质量发展也是高效益发展和高效率发展，财政资金保障高质量发展也要讲求投入产出和成本效益。面对当前经济社会高质量发展的新形势、新任务，结合天津市的实践，财政部门和预算部门要积极引入预算资金投入产出绩效管理，树牢“物有所值”理念，强化专业技术支撑，完善管理制度机制，推动把有限的资金花得更精准、更高效，更好发挥财政资金在释放政策效应、引导资源配置、提升调控能力方面的作用，进而为经济社会高质量发展赋能助力。

（一）扩大试点，形成示范

认真总结前期投入产出绩效管理试点的经验，选取经济建设、城市运行、社会服务等重点领域中社会关注度高、财政投入规模大、具备一定示范效应的政策和项目扩大试点，积极开展投入产出绩效分析，对项目的投入产出、成本效益的匹配度和性价比进行核算分析，促进部门完善政策、精准预算和优化管理，推动实现“提质、增效、控成本”目标。同时，结合财政评估评价工作，明确和细化项目备选标准，逐步建立财政评估评价项目备选库，为逐步扩大投入产出绩效管理范围做好项目储备。

（二）构建框架，推广应用

持续总结试点经验，完善工作流程、操作指引，逐步完善标准化、规范化的投入产出绩效管理框架，制定天津市预算资金投入产出绩效管理办法、实施方案和行动计划。组织市级部门和各区建立完善常态化内部管理和工作机制，将投入产出绩效管理深度嵌入立项决策、资金测算、过程监控、绩效评价等过程中，分行业、分领域、分层次稳步实施投入产出绩效管理，推动建成覆盖全面、链条完整、方法科学、约束有力的投入产出绩效管理体系，服务全市经济社会高质量发展。

（三）强化技术支撑，形成规范标准

各部门、各单位要加快构建分行业、分领域、分层次的投入产出绩效指标和标准体系。构建“成本—产出—效益—满意度”的四维核心指标构架。财政部门会同各部门研究采用货币等量化方式设置量化标准，为科学衡量投入产出绩效提供有力工具。财政部门要探索建立投入产出绩效分析框架，制订本级操作指引，明确业务流程和技术规范，指导各部门和各单位有效运用投入产出绩效分析，加快建立投入产出绩效分析数据库、单位成本数据库和支出标准库，不断更新完善数据库，稳步实现投入产出绩效管理流程化、标准化、制度化和信息化。

（四）提高实施能力，完善管理机制

一是加强组织保障。应形成市委、市政府统一部署，财政部门牵头组织协调，各市级预算主管部门、各区主责落实共同推动的工作机制。财政部门要做好投入产出绩效管理工作的规划、组织、协调和示范引领，建立健全制度体系。发挥资源优势和业务专长，灵活采用专题培训、定向辅导、以干代训等多种形式，加强对预算部门财务和业务人员的培训指导。注重发挥绩效管理长效作用，坚持问题导向，分类分专题梳理财政绩效评估评价的典型案例，为各部门精准定位开展自查、强化管理提供指引。

二是强化激励约束。用足、用好、用准绩效考核指挥棒，将投入产出绩效管理开展情况纳入党政领导班子年度绩效考核，主动接受人大、政协、审计和社会监督。以强化资金管理、提升履职效能为主线，强化考核激励约束，多维度、全过程衡量各部门、各区预算单位运用财政资金投入实现的履职成效的总体水平。对通过投入产出分析法考核显示整体效果较好的部门和区给予表扬鼓励，对排名后进的部门和区进行约谈，激发各部门将强化预算资金投入产出绩效作为干好主责主业的重要抓手。

三是增强智库保障。扩充预算绩效分行业分领域专家库，围绕公共服务、城市运行、经济发展等财政资金投入的重点领域，从行业协会、高校科研院所、第三方机构等选拔引入一批行业领域功底扎实、绩效管理经验丰富的专家。通过组织专家参与绩效工作、审核评估评价报告等方式，指导预算部门加强项目历史数据、行业数据、政策数据的采集梳理，为衡量投入产出比提供翔实、准确的数据信息支持。

参考文献：略